“各司法管轄區(qū)都有其自己的側(cè)重點(diǎn)，但整體趨勢(shì)一目了然——在美國(guó)帶領(lǐng)下，一系列國(guó)家的政府正在逐漸加強(qiáng)其對(duì)外商直接投資的審查，尤其是在涉及潛在國(guó)家安全問(wèn)題的情況下。” 富而德律師事務(wù)所亞洲反壟斷業(yè)務(wù)聯(lián)席主管Alastair Mordaunt對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示。

“前幾年是項(xiàng)目自動(dòng)送上門(mén)來(lái)，一般是正做著一個(gè)項(xiàng)目的同時(shí)，客戶(hù)會(huì)開(kāi)始討論下一個(gè)標(biāo)的去哪里買(mǎi)，有的確實(shí)買(mǎi)得很瘋狂。最近項(xiàng)目量少了很多，更多時(shí)候我要去追著客戶(hù)問(wèn)有沒(méi)有需求，多數(shù)客戶(hù)只是咨詢(xún)一下，就沒(méi)下文了，還有的談完條款后，覺(jué)得風(fēng)險(xiǎn)太大，就放棄了?！苯眨晃患娌⑹召?gòu)領(lǐng)域律師向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者坦言。

上述經(jīng)歷可以說(shuō)是中資海外并購(gòu)降溫的一個(gè)縮影，普華永道近日發(fā)布的報(bào)告顯示，截至2018年上半年已連續(xù)下跌4個(gè)半年(從2016年下半年開(kāi)始)，今年上半年交易披露金額與2017年下半年相比下降了25%至412億美元，交易數(shù)量由2017年下半年的376宗下降至了315宗，報(bào)告還預(yù)計(jì)短期內(nèi)料延續(xù)跌勢(shì)。

在2016年創(chuàng)出歷史高峰后，中資海外并購(gòu)活動(dòng)進(jìn)入了“壓力期”，難題接踵而至。第一波壓力來(lái)自于自2016年底以來(lái)境內(nèi)收緊對(duì)外投資監(jiān)管，第二波壓力來(lái)自于美國(guó)，自2017年以來(lái)，美國(guó)監(jiān)管對(duì)外商投資的國(guó)家安全審查趨嚴(yán)，赴美并購(gòu)規(guī)模大幅下跌，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在8月13日簽署了強(qiáng)化國(guó)家安全審查主體部門(mén)即美國(guó)外資投資委員會(huì)(CFIUS)權(quán)限的法案。在美國(guó)環(huán)境趨嚴(yán)之下，有中國(guó)投資者表示看向歐洲，但歐洲亦出現(xiàn)了類(lèi)似的收緊跡象。

德國(guó)將再次收緊外商投資審查制度

“目前就像是一場(chǎng)外商投資審查升級(jí)的‘軍備競(jìng)賽’。”有業(yè)內(nèi)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道笑稱(chēng)。

“各司法管轄區(qū)都有其自己的側(cè)重點(diǎn)，但整體趨勢(shì)一目了然——在美國(guó)帶領(lǐng)下，一系列國(guó)家的政府正在逐漸加強(qiáng)其對(duì)外商直接投資的審查，尤其是在涉及潛在國(guó)家安全問(wèn)題的情況下?！? 富而德律師事務(wù)所亞洲反壟斷業(yè)務(wù)聯(lián)席主管Alastair Mordaunt對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示。

繼7月末兩起中國(guó)對(duì)德國(guó)企業(yè)并購(gòu)交易遭到阻攔后，德國(guó)政府正在考慮進(jìn)一步收緊外商投資審查，據(jù)德國(guó)《世界報(bào)》8月7日發(fā)布的報(bào)道顯示，德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和能源部部長(zhǎng)Peter Altmaier稱(chēng)正考慮將當(dāng)前非歐盟公司對(duì)德國(guó)公司的股權(quán)收購(gòu)的須申報(bào)門(mén)檻從25%進(jìn)一步下調(diào)至15%，希望在年內(nèi)通過(guò)該項(xiàng)修訂。而德國(guó)政府在去年7月才修訂過(guò)《德國(guó)對(duì)外貿(mào)易條例》(Foreign Trade and Payments Ordinance)，把申報(bào)門(mén)檻下調(diào)至了25%。

對(duì)于新的立法動(dòng)向，德國(guó)經(jīng)濟(jì)和能源部發(fā)言人Korbinian Wagner回答21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道采訪時(shí)表示，“修訂的目的在于讓德國(guó)投資審查規(guī)則更好地應(yīng)對(duì)目前面臨的挑戰(zhàn)，擴(kuò)展并購(gòu)交易審查范圍的意圖并不是為了阻攔更多交易，而是為了更好地開(kāi)展審查，查明德國(guó)正當(dāng)?shù)陌踩媸欠袷艿接绊?。基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn)，為了應(yīng)對(duì)歐盟外對(duì)德國(guó)公司并購(gòu)大增的現(xiàn)象，德國(guó)聯(lián)邦政府將下調(diào)申報(bào)的門(mén)檻。有必要進(jìn)一步關(guān)注涉及國(guó)防、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、某些安全相關(guān)的技術(shù)，比如IT技術(shù)領(lǐng)域。修訂案可以使政府能審查目前25%門(mén)檻以下的并購(gòu)交易，將有利于強(qiáng)化敏感領(lǐng)域投資的審查工具，并擴(kuò)大其使用范圍。如此一來(lái)，更會(huì)對(duì)我們國(guó)家安全利益、公共秩序和安全形成更好的保護(hù)。我們希望內(nèi)閣可以快速地采納上述修訂?！?

Wagner還表示，德國(guó)仍然歡迎外商投資，德國(guó)是世界上最為開(kāi)放的投資市場(chǎng)之一，且無(wú)論是貿(mào)易還是投資都和其他國(guó)家有著高度的關(guān)聯(lián)性。目前修訂工作正在幾個(gè)部門(mén)之間協(xié)調(diào)展開(kāi)，無(wú)法提供具體細(xì)節(jié)和草案。

有業(yè)內(nèi)人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道透露了這項(xiàng)修訂動(dòng)議背后的故事，正是和50Hertz案有關(guān)。德國(guó)政府7月27日宣布，已指示德國(guó)國(guó)有銀行KfW收購(gòu)德國(guó)輸電系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商50Hertz20%的股份，這一動(dòng)作使得中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)的相關(guān)計(jì)劃再次落空。

“據(jù)我了解，在50Hertz案中，當(dāng)時(shí)把收購(gòu)股份的比例定到了24.92%，剛好不觸及25%的紅線(xiàn)，政府表示不高興，因?yàn)檫@是規(guī)避法律。然后，我們都看到了德國(guó)政府后來(lái)的動(dòng)作，找了國(guó)有銀行行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)收購(gòu)了50Hertz部分股份。把25%下調(diào)至15%的這個(gè)動(dòng)議是怎么產(chǎn)生的，據(jù)我向德國(guó)同事了解，50Hertz這個(gè)案例是第一個(gè)，后面又出現(xiàn)了類(lèi)似的規(guī)避25%紅線(xiàn)的案例，這些規(guī)避動(dòng)作的出現(xiàn)，就是前述動(dòng)議產(chǎn)生的背景，德國(guó)政府方面認(rèn)為2017年的修訂力度可能還不夠?！苯咏摻灰椎娜耸肯?1世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道透露。

監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)劃分成談判焦點(diǎn)影響交易時(shí)間表

有擅長(zhǎng)工業(yè)領(lǐng)域并購(gòu)交易的業(yè)內(nèi)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道透露稱(chēng)，今年已做的德國(guó)項(xiàng)目，都未到審批階段就因?yàn)楦鞣N商業(yè)原因而終止了。德國(guó)律師給出的意見(jiàn)是如果申報(bào)的話(huà)，存在一定的審批風(fēng)險(xiǎn)。

因?yàn)楸O(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的上升，買(mǎi)賣(mài)雙方誰(shuí)來(lái)承擔(dān)這部分風(fēng)險(xiǎn)成為了談判的一個(gè)焦灼點(diǎn)，交易時(shí)間表和交易成本因此受到了影響。

“去年德國(guó)修訂相關(guān)法律后，尤其是關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)觸及25%股份收購(gòu)的，需要強(qiáng)制申報(bào)，其他還是自愿申報(bào)。監(jiān)管不確定性的上升，對(duì)于交易的主要影響是怎么去劃分審批風(fēng)險(xiǎn)，買(mǎi)賣(mài)雙方之間往往要花大量時(shí)間做談判，談判本身的進(jìn)度把交易的時(shí)間線(xiàn)給拉長(zhǎng)了。需要自愿申報(bào)的，如果不申報(bào)的話(huà)，德國(guó)政府可以在簽約后5年內(nèi)進(jìn)行追溯，可以要求推翻交易?！蹦昀_(dá)律師事務(wù)所高級(jí)顧問(wèn)顧曉鈕對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示。

“眼下如何劃分審批風(fēng)險(xiǎn)仍然是個(gè)焦灼點(diǎn)，賣(mài)方還是不愿意承擔(dān)審批風(fēng)險(xiǎn)，但這也沒(méi)有阻擋買(mǎi)家的收購(gòu)意愿。從交易量角度來(lái)看的話(huà)，德國(guó)市場(chǎng)還是有很多中國(guó)買(mǎi)家有并購(gòu)的意愿。”顧曉鈕說(shuō)。

“我對(duì)于德國(guó)監(jiān)管方面的發(fā)展并沒(méi)有感到非常意外，去年將紅線(xiàn)下調(diào)至25%之后，馬上有聲音質(zhì)疑力度不夠，再加上美國(guó)的趨勢(shì)，歐洲其實(shí)一直在觀望美國(guó)的進(jìn)展。雖然各國(guó)監(jiān)管力度增加，但是仍有市場(chǎng)反映只要前期工作做好、標(biāo)的合適、積極溝通，其實(shí)還是有機(jī)會(huì)的。” 美國(guó)瑞格律師事務(wù)所兼并收購(gòu)業(yè)務(wù)部門(mén)合伙人顧㛃妮對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示。

英國(guó)投資新政大幅改革歐盟也在醞釀

無(wú)獨(dú)有偶，英國(guó)政府也正在尋求大幅擴(kuò)大對(duì)外商投資的國(guó)家安全審查的力度，繼2017年11月頒布綠皮書(shū)及推行“短期”改革后，英國(guó)政府在7月末發(fā)布了一份白皮書(shū)，闡述了其對(duì)設(shè)立一套獨(dú)立的外商投資的國(guó)家安全審查制度的設(shè)想。

“白皮書(shū)提議，在收購(gòu)交易中，如果收購(gòu)超過(guò)25%的股權(quán)或者‘重大影響或控制’，并且目標(biāo)公司在英國(guó)開(kāi)展業(yè)務(wù)，英國(guó)政府就可以對(duì)交易開(kāi)展審查。國(guó)家安全的概念非常寬泛，這給了政府更多自由裁量權(quán)，但審查重點(diǎn)將是關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、先進(jìn)技術(shù)、政府供應(yīng)商，以及軍用和軍民兩用技術(shù)。英國(guó)外資審查制度的這一發(fā)展同樣反映了歐洲各國(guó)對(duì)外國(guó)投資人投資關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和敏感技術(shù)的更多政治關(guān)注?！? 高偉紳律師事務(wù)所中國(guó)區(qū)聯(lián)席管理合伙人符國(guó)成對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示。

英國(guó)新政的改革幅度讓業(yè)內(nèi)人士感到驚訝，有業(yè)內(nèi)人士感嘆英國(guó)的白皮書(shū)和美國(guó)CFIUS太像了，“從全球監(jiān)管收緊的趨勢(shì)來(lái)看，英國(guó)政府可能覺(jué)得有必要建立一套成熟的體系來(lái)保護(hù)自身的利益，這可以理解，但我對(duì)于調(diào)整幅度之大感到驚訝，因?yàn)榘灼?shū)顯示，英國(guó)要建立的國(guó)家安全審查制度高度接近美國(guó)CFIUS。這個(gè)新政有可能會(huì)阻攔一大批的項(xiàng)目，出境并購(gòu)的寒冬期已經(jīng)到來(lái)?！?

那么改革幅度有多大呢?一個(gè)直觀的改變是英國(guó)政府介入的交易數(shù)量預(yù)計(jì)將從每年1起上升到每年200起。

“到目前為止被政府干預(yù)的交易數(shù)量平均是每年1起，歷史的累積數(shù)量大約為12起，白皮書(shū)顯示，新政實(shí)施后預(yù)計(jì)每年將會(huì)有大約200項(xiàng)交易需要進(jìn)行申報(bào)，這其中有100項(xiàng)可能會(huì)產(chǎn)生國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的考量從而需要深入審查，再進(jìn)一步，英國(guó)政府預(yù)計(jì)在100項(xiàng)中又會(huì)有50個(gè)交易需要采取補(bǔ)救性措施。也將是自愿申報(bào)制度，政府的追溯期是6個(gè)月?！? 顧曉鈕說(shuō)。

“白皮書(shū)中載列若干計(jì)劃，其將大幅提升英國(guó)政府以國(guó)家安全為由審查投資的權(quán)力，在此之前于2017年進(jìn)行了咨詢(xún)。初步改革于2018年6月生效，降低了英國(guó)政府對(duì)某些涉及開(kāi)發(fā)軍用及軍商兩用、計(jì)算機(jī)硬件及量子科技行業(yè)的交易進(jìn)行干預(yù)的門(mén)檻。中國(guó)投資者將需要做好準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)白皮書(shū)中建議的改革，預(yù)期白皮書(shū)最早到2019年生效?！? Alastair Mordaunt表示。

除了英德之外，歐盟層面亦有類(lèi)似的發(fā)展，2017年9月14日，歐盟委員會(huì)(“歐委會(huì)”)公布了建立歐盟外商直接投資審查框架的提案，該提案將使歐委會(huì)有權(quán)審查其認(rèn)為有可能有損歐盟公共安全或公共秩序的特定外商直接投資，包括關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、敏感信息等領(lǐng)域，并向投資涉及的成員國(guó)出具無(wú)約束力的意見(jiàn)(即使交易已經(jīng)完成)。但業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)該框架短期內(nèi)難以落地，“有關(guān)在歐盟層面設(shè)立相關(guān)審查制度的這一提議需取得歐洲議會(huì)以及歐洲理事會(huì)成員國(guó)的批準(zhǔn)。并不是所有的歐盟成員國(guó)都支持這一提議，相關(guān)流程可能需要花費(fèi)一段時(shí)間?！狈麌?guó)成稱(chēng)。

據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道了解，在上述情形之外，還存在一種最糟糕的可能性，就是計(jì)劃收購(gòu)的英國(guó)或德國(guó)標(biāo)的在美國(guó)擁有業(yè)務(wù)或資產(chǎn)。“之前一個(gè)德國(guó)項(xiàng)目，在美國(guó)有大量業(yè)務(wù)，中國(guó)買(mǎi)方堅(jiān)持申報(bào)美國(guó)CFIUS，賣(mài)家聽(tīng)了二話(huà)不說(shuō)和其他競(jìng)標(biāo)方簽約了?！庇袠I(yè)內(nèi)人士坦言。

上述人士預(yù)估歐洲市場(chǎng)大項(xiàng)目預(yù)計(jì)會(huì)下降，因?yàn)楸O(jiān)管收緊后的一大直接影響就是大項(xiàng)目變少，小項(xiàng)目也會(huì)跟著下降。預(yù)計(jì)2019年歐洲市場(chǎng)尤其是德國(guó)會(huì)受到比較大的影響。

“至為重要的是，在確定合適的收購(gòu)資產(chǎn)時(shí)，要嚴(yán)格篩選并深思熟慮，確定交易可能涉及的關(guān)鍵利益相關(guān)方并制定相應(yīng)的溝通方案，盡早獲得專(zhuān)家意見(jiàn)，并在確定存在實(shí)質(zhì)問(wèn)題后，做好準(zhǔn)備制定降低關(guān)注的救濟(jì)措施?！? 富而德律師事務(wù)所中國(guó)反壟斷業(yè)務(wù)聯(lián)席主管尹冉冉對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示。