宅基地制度改革，正在進入深度博弈期。

近日，十三屆全國人大常委會第十一次會議對土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案二審稿進行分組審議。21世紀經(jīng)濟報道記者了解到，在審議過程中，有委員指出，受制于農(nóng)村土地制度改革本身的復(fù)雜性和立法任務(wù)的緊迫性，對于宅基地制度改革等實踐中高度關(guān)切，但仍存在爭議的問題，修正案草案采取了“擱置”的態(tài)度，從而使得該修正案草案“穩(wěn)慎有余、創(chuàng)新不足”。

而多位受訪人士均告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，從目前來看，宅基地“三權(quán)分置”的改革試點正處在初期階段，要形成可以上升到法律層面的經(jīng)驗，難度較大。

委員呼吁放寬流轉(zhuǎn)

在《土地管理法》修正案草案中，對宅基地制度改革的回應(yīng)集中體現(xiàn)在草案第62條。有委員指出，草案對宅基地制度的規(guī)定比較粗略，對實踐中高度關(guān)注的宅基地“三權(quán)分置”、有償使用、退出、繼承等問題缺乏規(guī)定。

全國人大憲法和法律委員會委員孫憲忠用“不太解渴”來形容草案到目前為止對宅基地制度的修改，他在發(fā)言中表示，“宅基地現(xiàn)在面臨的很大問題是，一方面3億左右農(nóng)民進城，按說農(nóng)村的房子和宅基地應(yīng)該空出來，可是調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，不但原有的宅基地沒有流通出來，農(nóng)民蓋房占用土地甚至占用耕地的情形還在擴大。有必要好好研究到底癥結(jié)在什么地方?！?

而劉振偉委員則指出，現(xiàn)行的宅基地管理使用制度存在不少弊端：一是宅基地?zé)o償使用，村莊集約化程度較低，戶均使用宅基地接近0.6畝，人均超過100平方米，浪費嚴重。在一些東部沿海發(fā)達地區(qū)，宅基地供求矛盾又十分突出。二是違法違規(guī)建設(shè)多。未批先建、批少建多、一戶多宅問題突出，歷史遺留問題確權(quán)困難。三是對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制過嚴，退出補償機制既不完善也不清晰。四是農(nóng)民房屋財產(chǎn)和宅基地不能抵押擔(dān)保。

而在這些問題中，21世紀經(jīng)濟報道注意到，是否應(yīng)該適當(dāng)放寬農(nóng)村宅基地使用、流轉(zhuǎn)限制，在多位委員的發(fā)言中被重點討論。

十三屆全國人大常委會副委員長王東明表示，這次修法要解決宅基地制度存在的突出問題，要在保障農(nóng)民合理建房需求的同時，提高宅基地使用權(quán)的流動性。在最大限度減少閑置浪費的同時，使農(nóng)民房屋及宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值更好地體現(xiàn)出來，“這次修法應(yīng)該著眼于深化改革的大局，積極研究探索適當(dāng)放開農(nóng)民房產(chǎn)和宅基地的流轉(zhuǎn)?！?

田紅旗委員認為，應(yīng)該有限制地將流轉(zhuǎn)范圍擴大至城市居民。他建議，將第62條第5款“農(nóng)村村民出賣、出租住宅后，再申請宅基地的，不予批準。”修改為“農(nóng)村村民出賣、出租住宅的，需要經(jīng)過所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意。在同等條件下，本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)未予分配宅基地的成員享有優(yōu)先購買權(quán)。農(nóng)村村民出賣、出租住宅后，再申請宅基地的，不予批準。”

田紅旗表示，宅基地的社會保障屬性即便在市場經(jīng)濟發(fā)展背景下仍然不可否認。但需要明確的是，在同等條件下，只要城市居民能夠參與購買宅基地，缺少宅基地建房的農(nóng)村村民購買的可能性基本不可能存在。所以，完全放開宅基地轉(zhuǎn)讓限制必然將造成眾多社會穩(wěn)定問題，而應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意權(quán)以及本集體經(jīng)濟組織內(nèi)尚未分得宅基地使用權(quán)的成員優(yōu)先購買權(quán)，用以保障農(nóng)村村民“戶有所居”目標(biāo)的實現(xiàn)。

試點進度能否追上?

多位受訪人士均告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，在草案一審和二審稿中，之所以關(guān)于宅基地制度改革的法律修改偏向于“原則性”規(guī)定，或與宅基地“三塊地”改革推進時間短，相關(guān)法理問題尚未厘清，政策儲備不夠豐富有關(guān)。

在宅基地制度改革復(fù)雜性和立法任務(wù)緊迫性的雙重壓力下，宅基地改革試點推進如何?21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，從2018年初，中央提出探索宅基地集體所有權(quán)、宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”后，從頂層設(shè)計到基層試點，相關(guān)工作正在不斷推進。

以北京為例，當(dāng)?shù)?018年4月發(fā)布文件，允許村集體經(jīng)濟組織可以采取作價回購、統(tǒng)一租賃或者農(nóng)戶入股股份合作等多種方式進行自主經(jīng)營或?qū)ν夂献鳌?

這一政策迅速帶來市場機遇，也探索解決了一些過去的理論問題。一位北京閑置農(nóng)房租賃平臺的企業(yè)負責(zé)人曾告訴記者，對于如何處理房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的問題，采取了多種方式，一是從農(nóng)戶租賃部分宅基地或全部宅基地，而房屋則由公司出資推倒重建或改裝，房屋所有權(quán)在合作到期后免費贈送給農(nóng)戶;二是由農(nóng)戶自己出資改裝，其中前一種更受合作農(nóng)戶的歡迎。

上述負責(zé)人告訴記者，他們平臺與村集體、農(nóng)戶的租賃合作以十年的長期租賃為主，而在南方，包括浙江和上海的一些“三權(quán)分置”試點，則有十五年和二十年的租期。

“與承包地可以一年一簽不同，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后，所需的投資量大，回報周期長，所以需要長期穩(wěn)定的租賃關(guān)系”，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴記者，隨著“三權(quán)分置”的進一步落實，宅基地使用權(quán)的落實，讓農(nóng)戶和投資商雙方在合作期間的權(quán)益能夠更好地受到保障，比如使用權(quán)所有人可以獲得土地性質(zhì)變更或土地征收帶來的補償;再比如在合同中設(shè)置條款，允許農(nóng)民分享土地價值升值帶來的收益。

同時，“頂層設(shè)計”也在加速完善。5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

這一政策被認為會極大增加村集體和農(nóng)戶在處置閑置宅基地過程中的靈活性和主動權(quán)。一位農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的研究人士告訴記者，這一政策的落實，有利于刺激地方政府和村集體基層推動進城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地的動力，也是對基層訴求的回應(yīng)。

不過，李國祥告訴記者，盡管各地都陸續(xù)有了一些經(jīng)驗，但還沒有形成可以推廣的經(jīng)驗。考慮到法律修改的緊迫性和中央對宅基地改革的“穩(wěn)慎”基調(diào)，要在此次土地管理法修改中就完成對宅基地改革試點經(jīng)驗的吸納，可能性不大。