近日，上海首次通過土地市場出讓了一幅集體建設(shè)用地用于建設(shè)租賃住宅項(xiàng)目，這意味著上海成為繼北京之后，在全國范圍內(nèi)成為第二個落實(shí)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住宅試點(diǎn)的城市。

實(shí)際上，早在2017年8月28日，國土資源部會同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部就頒布了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》(以下簡稱《方案》)，并確定了第一批共13個城市試點(diǎn)開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。

截至今年1月16日，除北京和上海已先期試點(diǎn)的兩個城市外，其余11個試點(diǎn)城市的總體實(shí)施方案已經(jīng)獲批出臺，意味著第一批部署的13個試點(diǎn)城市開始全面進(jìn)入實(shí)施階段。

結(jié)合當(dāng)前北京和上海兩地的試點(diǎn)落地情況，以及其他11城的獲批實(shí)施方案，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策實(shí)施究竟該如何做?對構(gòu)建多元化的租賃市場主體會起到怎樣的效果?

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師通過對上述13個試點(diǎn)城市的方案規(guī)劃和實(shí)際落地情況進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，京滬兩城成為當(dāng)前集體試點(diǎn)集體建設(shè)用地建租賃住房的主要實(shí)施地區(qū);與此同時，從實(shí)施方案的內(nèi)容來看，試點(diǎn)城市供地的區(qū)域主要分布在近郊、遠(yuǎn)郊以及核心城市的外溢區(qū)域，瞄準(zhǔn)的正是租賃市場的剛需人群聚集區(qū)，未來項(xiàng)目建設(shè)入市后對穩(wěn)定當(dāng)?shù)氐淖赓U市場價格具有重要的平衡作用。

京滬率先闖關(guān)探路

集體建設(shè)用地作為租賃住房供應(yīng)市場的主要保障之一，具有用地成本相對更低的成本優(yōu)勢，且供應(yīng)規(guī)模相對較大，成為一線城市和強(qiáng)二線城市在探索發(fā)展租賃住房市場中的主要舉措。

就各城市相繼發(fā)布的‘十三五’租賃供給規(guī)劃內(nèi)容來看，在住房租賃供給方面，北京、上海和杭州更加突出強(qiáng)調(diào)用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的探索，配合新建商品房配建成為當(dāng)?shù)刈赓U供給的側(cè)重點(diǎn)。

其中，北京和杭州則以明文規(guī)定的形式要求推動集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的探索。北京在規(guī)劃中明確要提出“通過在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、集體建設(shè)用地上按規(guī)劃建設(shè)租賃住房等方式加大租賃住房的供應(yīng)”;而杭州則規(guī)定“探索村集體10%留用地上建設(shè)租賃住房”。

而上海則在規(guī)劃中更多地強(qiáng)調(diào)對市場的引導(dǎo)。上?！笆濉弊赓U供給規(guī)劃的內(nèi)容指出要“大力新建租賃住房(租賃住房需求集中區(qū)域);引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)租賃住房。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，上述三地中，北京成為探索試點(diǎn)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房進(jìn)程最快的城市。據(jù)2017年11月，北京市出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見》提出，從2017年起的5年時間內(nèi)，北京將供應(yīng)1000公頃集體建設(shè)用地，用于建設(shè)集體租賃住房。

與此同時，按照同期北京計劃的總租賃住房(包括公租房)一共供地1300公頃的規(guī)劃，目前則可以發(fā)現(xiàn)集體建設(shè)用地的市場供應(yīng)占比達(dá)到了76.9%，成為北京未來發(fā)展租賃住房市場的主要支撐力量。

除此之外，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師還發(fā)現(xiàn)，從目前已經(jīng)公布的各城實(shí)施方案來看，一線城市試點(diǎn)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的市場供應(yīng)規(guī)模要遠(yuǎn)超過多數(shù)二線試點(diǎn)城市。

據(jù)中國指數(shù)研究院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在13個試點(diǎn)城市中的北京、廣州和上海三個一線城市，計劃利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的套數(shù)分別為50萬套(2021年)、3.3萬套(2021年)和70萬套(2020年)。

在二線城市中，合肥和南京也都提出了具體化的數(shù)字目標(biāo)，至2020年合肥將提供45萬平方米的集體建設(shè)用地，計劃建成5000套租賃住房;而同期南京則規(guī)劃供應(yīng)30萬平方米的集體建設(shè)用地，可建成租賃住房3300多套。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師認(rèn)為，從當(dāng)前試點(diǎn)各城發(fā)布的實(shí)施方案與實(shí)際落實(shí)情況來看，北京和上海等一線城市所面臨的人口集聚程度更高、土地成本高和居住矛盾更加突出等特點(diǎn)，使得其在推動探索利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的意愿更加迫切，對政策的落地實(shí)施起到了很好的帶動作用。

三種開發(fā)模式試水

作為住房保障的重要組成部分，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的成本控制十分關(guān)鍵，這也是集體建設(shè)用地的主要優(yōu)勢所造。

事實(shí)上，從當(dāng)前北京和上海的試點(diǎn)實(shí)際落地情況來看，在購地成本方面，集體建設(shè)用地的成交價與此前各地推行的自持純租賃地塊拍賣價格一致，都基本以地塊起始價成交。以近期上海成交的首塊集體建設(shè)用地為例，位于上海市松江區(qū)泗涇鎮(zhèn)的集體建設(shè)用地最終就是以起始價12503萬元成交。

這其中，試點(diǎn)城市的集體建設(shè)用地競買人或項(xiàng)目合作人以國企和有運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢的企業(yè)成為重要保障。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師梳理各試點(diǎn)城市的實(shí)施方案后發(fā)現(xiàn)，除上海尚未明確之外，剩余12個試點(diǎn)城市主要規(guī)定了三種利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的項(xiàng)目開發(fā)模式和運(yùn)營主體。

一是鼓勵集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、自主開發(fā)意愿大的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行自主開發(fā)運(yùn)營，如北京、佛山、成都、廣州、合肥、武漢;二是通過政村合作的模式建設(shè)租賃住房，主要試點(diǎn)地是肇慶;三是鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織通過入股、聯(lián)營等方式與國企等其他經(jīng)濟(jì)組織合作開發(fā)建設(shè)。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師認(rèn)為，從不久前，華潤置地收購上海首次出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的結(jié)果來看，未來在上述三種主要合作與經(jīng)營模式中，國企與集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行聯(lián)營建設(shè)、運(yùn)營與管理將成為絕對主力。

此外，在控制集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的成本方面，各試點(diǎn)城市的實(shí)施方案中還對集體建設(shè)用地的屬性和規(guī)劃建設(shè)位置與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)劃。

根據(jù)公布的實(shí)施方案，共有成都、武漢、廣州、南京、鄭州和肇慶6個試點(diǎn)城市都明確了要“優(yōu)先利用存量土地”的內(nèi)容。如廣州在方案中明確土地來源是“節(jié)余存量宅基地、舊村改造中保留集體建設(shè)用地性質(zhì)的用地、經(jīng)審批的村經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地(含留用地)、經(jīng)審批的集體建設(shè)用地性質(zhì)住宅用地、依法流轉(zhuǎn)后的集體建設(shè)用地?！?

成都和南京在實(shí)施方案中還將“特色小鎮(zhèn)”和“農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”作為集體建設(shè)用地入市后建設(shè)租賃住房項(xiàng)目的重點(diǎn)區(qū)域，為探索鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也提供了一定支撐力度。

在上述背景下，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析認(rèn)為，當(dāng)前個城市集體建設(shè)用地入市建設(shè)租賃住房的實(shí)施方案將先行試點(diǎn)區(qū)域放在有較大人口住宿需求的區(qū)域，特別是以滿足產(chǎn)業(yè)園區(qū)對租賃住房的需求、實(shí)現(xiàn)園區(qū)周邊“職住平衡”作為重點(diǎn)，有利于城市區(qū)域格局重塑及功能優(yōu)化，從而進(jìn)一步推動城鄉(xiāng)融合。

可以預(yù)見的是，未來隨著試點(diǎn)城市在集體建設(shè)用地上建設(shè)的租賃項(xiàng)目陸續(xù)入市，前期通過國企合營、郊區(qū)規(guī)劃等控制成本的舉措將會發(fā)揮出一定的市場優(yōu)勢，在有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織增收的情況下，調(diào)節(jié)部分城市租金上漲的壓力。