2016年，各地、各有關(guān)部門堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院各項(xiàng)決策部署，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，按照穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的要求，加速推進(jìn)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為全面建成小康社會(huì)和人民群眾安全便捷出行提供優(yōu)質(zhì)高效的交通運(yùn)輸保障。

一、政策實(shí)施成效

改革開放以后，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，群眾出行需求日益頻繁，國內(nèi)外貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大，但公路基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展嚴(yán)重滯后，成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的瓶頸。為破解公路基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸制約，1984年國務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議作出“貸款修路，收費(fèi)還貸”的重大決定，收費(fèi)公路政策的實(shí)施，打破了公路建設(shè)單純依靠財(cái)政投資的機(jī)制束縛，形成了“國家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的多元化投融資格局，對(duì)我國公路交通的跨越式發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。

截至2016年底，全國公路總里程達(dá)到469.63萬公里，是1984年底的5.1倍。其中，高速公路達(dá)到13.10萬公里，里程規(guī)模居世界第一位;一級(jí)公路9.92萬公里，是1984年底的302.3倍;二級(jí)公路37.11萬公里，是1984年底的19.9倍。

公路基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，大幅提高了公路通行能力和運(yùn)輸效率，促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。2016年，全國公路旅客周轉(zhuǎn)量為10228.71億人公里，是1984年的7.7倍;公路貨物周轉(zhuǎn)量為61080.10億噸公里，是1984年的115.8倍。公路基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平迅速提高，極大地促進(jìn)了我國物流業(yè)的發(fā)展。世界銀行最新發(fā)布的《物流績(jī)效指數(shù)報(bào)告》顯示，2016年我國物流績(jī)效水平在世界160個(gè)國家和地區(qū)中排名第27位，在中高收入國家組別中位居第二。

二、收費(fèi)公路發(fā)展?fàn)顩r

(一)總體情況。

1.里程規(guī)模。

截至2016年底，全國收費(fèi)公路里程為17.11萬公里，占公路總里程469.63萬公里的3.6%。其中，高速公路12.45萬公里，一級(jí)公路2.35萬公里，二級(jí)公路2.19萬公里，獨(dú)立橋梁隧道1123公里，分別占收費(fèi)公路總里程的72.8%、13.7%、12.8%和0.7%。

與2015年相比，全國收費(fèi)公路總里程由164434公里增加到171092公里，凈增6658公里，增長(zhǎng)4.0%。其中，高速公路里程由117022公里增加到124508公里，凈增7486公里，增長(zhǎng)6.4%;一級(jí)公路由23377公里增加到23513公里，凈增136公里，增長(zhǎng)0.6%;二級(jí)公路里程由22867公里減少到21949公里，凈減918公里，減少4.0%;獨(dú)立橋梁隧道里程由1168公里減少到1123公里，凈減46公里，減少3.9%。

2.主線收費(fèi)站。

截至2016年底，全國收費(fèi)公路共設(shè)主線收費(fèi)站1575個(gè)(省界聯(lián)合設(shè)置的收費(fèi)站，每省按照0.5個(gè)計(jì)算，下同)。其中，高速公路743個(gè)，一級(jí)公路414個(gè)，二級(jí)公路320個(gè)，獨(dú)立橋梁隧道98個(gè)，分別占主線收費(fèi)站數(shù)量的47.2%、26.3%、20.3%和6.2%。

與2015年相比，全國收費(fèi)公路主線收費(fèi)站由1588個(gè)減少到1575個(gè)，凈減13個(gè)，減少0.8%。其中，高速公路主線收費(fèi)站由730個(gè)增加到743個(gè)，凈增13個(gè)，增加1.8%;一級(jí)公路收費(fèi)站由412個(gè)增加到414個(gè)，凈增2個(gè)，增加0.5%;二級(jí)公路收費(fèi)站由342個(gè)減少到320個(gè)，凈減22個(gè)，減少6.4%;獨(dú)立橋梁隧道收費(fèi)站由104個(gè)減少到98個(gè)，凈減6個(gè)，減少5.8%。隨著普通收費(fèi)公路逐步有序取消收費(fèi)，全國收費(fèi)公路主線收費(fèi)站的數(shù)量進(jìn)一步減少，車輛通行效率進(jìn)一步提高。

3.建設(shè)投資。

截至2016年底，全國收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額為75857.5 億元。與2015年相比，全國收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額凈增6369.0億元，增長(zhǎng)9.2%。

(注：累計(jì)建設(shè)投資總額指歷年和當(dāng)年收費(fèi)公路建設(shè)投資額的合計(jì))

在累計(jì)建設(shè)投資總額中，資本金投入為23518.2億元，舉借債務(wù)本金52339.3億元，分別占收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額的31.0%、69.0%。與2015年相比，全國收費(fèi)公路累計(jì)債務(wù)性資金投入由47668.8億元增加到52339.3億元，凈增4670.5億元，增長(zhǎng)9.8%。

4.債務(wù)余額。

截至2016年底，全國收費(fèi)公路債務(wù)余額為48554.7億元。其中，高速公路45635.0億元，一級(jí)公路1673.8 億元，二級(jí)公路468.9 億元，獨(dú)立橋隧777.0億元，分別占全國收費(fèi)公路債務(wù)余額的94.0%、3.4%、1.0%和1.6%。

與2015年相比，全國收費(fèi)公路債務(wù)余額凈增4061.0億元，增長(zhǎng)9.1%。

5.收入支出。

2016年度，全國收費(fèi)公路通行費(fèi)總收入為4548.5億元。其中，高速公路4181.3 億元，一級(jí)公路143.7 億元，二級(jí)公路59.3億元，獨(dú)立橋隧164.1億元，分別占全國收費(fèi)公路通行費(fèi)總收入的91.9%、3.2%、1.3%和3.6%。

與2015年相比，全國收費(fèi)公路通行費(fèi)總收入凈增450.7億元，增長(zhǎng)11.0%。其中，高速公路凈增456.6億元，一級(jí)公路凈減9.0億元，二級(jí)公路凈減0.2億元，獨(dú)立橋隧凈增3.4億元。

2016年度，全國收費(fèi)公路支出總額為8691.7 億元。其中，償還債務(wù)本金支出4750.5 億元，償還債務(wù)利息支出2313.3 億元，養(yǎng)護(hù)支出476.3億元，公路及附屬設(shè)施改擴(kuò)建工程支出228.7億元，運(yùn)營管理支出596.8 億元，稅費(fèi)支出308.9億元，其他支出17.3 億元，分別占收費(fèi)公路支出總額的54.7%、26.6%、5.5%、2.6%、6.9%、3.6%和0.2%。

與2015年相比，全國收費(fèi)公路支出總額凈增1406.7億元，增長(zhǎng)19.3%。其中，償還債務(wù)本金支出凈增1252.5億元，增加35.8%;償還利息支出凈增61.4億元，增加2.7%;養(yǎng)護(hù)管理支出凈減27.2億元，減少5.4%;公路及附屬設(shè)施改擴(kuò)建工程支出凈增40.5億元，增長(zhǎng)21.5%;運(yùn)營管理支出凈增69.3億元，增加13.1%;稅費(fèi)支出凈增12.4億元，增加4.2%;其他支出凈減2.2億元，減少11.5%。

2016年全國收費(fèi)公路收支缺口4143.3億元。與2010年至2015年相比，收支缺口進(jìn)一步擴(kuò)大，但增速有所減緩。

(二)政府還貸公路。

1.里程規(guī)模。

截至2016年底，全國政府還貸公路里程10.05萬公里，占全國收費(fèi)公路里程的58.7%。其中，政府還貸高速公路6.47萬公里，一級(jí)公路1.83萬公里，二級(jí)公路1.72萬公里，獨(dú)立橋梁隧道286公里，分別占政府還貸公路里程的64.4%、18.2%、17.1%和0.3%。政府還貸高速公路占收費(fèi)高速公路里程的52.0%。

與2015年相比，政府還貸公路總里程由102133公里減少到100477公里，凈減1656公里，減少1.6%。其中，高速公路里程由65834公里減少到64746公里，凈減1088公里，減少1.7%;一級(jí)公路里程由18193公里增加到18251公里，凈增58公里，增長(zhǎng)0.3%;二級(jí)公路里程由17818公里減少到17196公里，凈減622公里，減少3.5%;獨(dú)立橋梁隧道里程由289公里減少到286公里，凈減3公里，減少1.2%。

2.建設(shè)投資。

截至2016年底，政府還貸公路累計(jì)建設(shè)投資38172.8 億元，占收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額的50.3%。其中政府還貸高速公路累計(jì)建設(shè)投資34125.4 億元，一級(jí)公路2830.9 億元，二級(jí)公路814.6 億元，獨(dú)立橋梁隧道401.9億元,分別占政府還貸公路累計(jì)建設(shè)投資總額的89.4%、7.4%、2.1%和1.1%。

與2015年相比，政府還貸公路累計(jì)建設(shè)投資總額由37420.8億元增加到38172.8 億元，凈增752.0億元，增長(zhǎng)2.0%。其中，政府還貸高速公路累計(jì)建設(shè)投資總額由33517.7億元增加到34125.4 億元，凈增607.7億元，增長(zhǎng)1.8%。

截至2016年底，政府還貸公路累計(jì)建設(shè)投資中，累計(jì)資本金投入10967.8億元，資本金比例為28.7%;累計(jì)債務(wù)性資金投入為27205.1億元，占71.3%。按技術(shù)等級(jí)劃分，政府還貸高速公路累計(jì)資本金投入 9466.9 億元、一級(jí)公路 1071.7 億元、二級(jí)公路 320.2 億元、獨(dú)立橋隧109.0億元，資本金比例分別為27.7%、37.9%、39.3%和27.1%。

截至2016年底，政府還貸公路累計(jì)債務(wù)性資金投入中，銀行貸款25580.1 億元，其他建設(shè)債務(wù)1624.9億元，分別占累計(jì)債務(wù)性資金投入的94.0%和6.0%。其中，政府還貸高速公路銀行貸款23239.6 億元，其它債務(wù)資金投入1418.9億元。

與2015年相比，全國政府還貸公路累計(jì)債務(wù)性資金投入由26417.3億元增加到27205.1億元，凈增787.8億元，增長(zhǎng)3.0%。其中，政府還貸高速公路的累計(jì)債務(wù)性資金投入由23897.2億元增加到24658.5 億元，凈增761.3億元，增長(zhǎng)3.2%。

3.債務(wù)余額。

截至2016年底，政府還貸公路債務(wù)余額26107.5億元，占全國收費(fèi)公路債務(wù)余額的53.8%。其中，政府還貸高速公路債務(wù)余額24248.7億元，一級(jí)公路1264.6 億元，二級(jí)公路394.9 億元，獨(dú)立橋梁隧道199.3億元，分別占年末債務(wù)余額的92.9%、4.8%、1.5%和0.8%。

與2015年相比，政府還貸公路債務(wù)余額由25150.3億元增加到26107.5億元，凈增 957.2 億元，增長(zhǎng)3.8%。其中，政府還貸高速公路債務(wù)余額由23179.6億元增加到24248.7 億元，凈增1069.1元，增長(zhǎng)4.6%。

4.收入支出。

(1)通行費(fèi)收入。

2016年度，政府還貸公路通行費(fèi)收入1810.7億元，占收費(fèi)公路通行費(fèi)收入的39.8%。其中，政府還貸高速公路通行費(fèi)收入1642.4億元，一級(jí)公路104.0億元，二級(jí)公路34.9億元，獨(dú)立橋梁隧道29.5億元，分別占政府還貸公路通行費(fèi)收入的90.7%、5.7%、1.9%和1.6%。

與2015年相比，全國政府還貸公路通行費(fèi)總收入由1748.6億元增加到1810.7億元，凈增62.1億元，增長(zhǎng)3.6%。其中，高速公路由1578.3億元增加到1642.4億元，凈增64.1億元，增長(zhǎng)4.1%;一級(jí)公路由109.3億元減少到104.0億元，凈減5.3億元，減少4.9%;二級(jí)公路由34.0億元增加到34.9億元，凈增0.9億元，增加2.6%;獨(dú)立橋梁隧道由27.0億元增加到29.5億元，凈增2.5億元，增加9.1%。

(2)支出情況。

2016年度，政府還貸公路支出總額為3961.3億元。其中償還債務(wù)本金支出2063.4億元，償還債務(wù)利息支出1278.0 億元，養(yǎng)護(hù)支出259.7億元，公路及附屬設(shè)施改擴(kuò)建工程支出37.8億元，運(yùn)營管理支出268.8億元，稅費(fèi)支出50.7億元，其他支出2.9億元，分別占政府還貸公路支出總額的52.1%、32.3%、6.6%、1.0%、6.8%、1.3%和0.1%。

與2015年相比，全國政府還貸公路支出總額由3515.1億元增加為3961.3 億元，凈增446.2億元，增長(zhǎng)12.7%。其中，償還債務(wù)本金支出凈增 462.7 億元，增加28.9%;償還債務(wù)利息支出凈減5.2億元，減少0.4%;養(yǎng)護(hù)支出凈減11.5億元，減少4.2%;公路及附屬設(shè)施改擴(kuò)建工程支出凈減17.1億元，減少31.2%;運(yùn)營管理支出凈增29.9億元，增加12.5%;稅費(fèi)支出凈減10.4億元，減少17.0%;其他支出凈減2.2億元，減少42.5%。

(3)收支對(duì)比。

2016年政府還貸公路收支缺口為2150.6億元。其中，政府還貸高速公路收支缺口1928.0億元，一級(jí)公路收支缺口162.3億元，二級(jí)公路收支缺口37.3億元，獨(dú)立橋梁隧道收支缺口23.0億元，分別占資金缺口的89.7%、7.5%、1.7%和1.1%。與2010年至2015年相比，收支缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。

(三)經(jīng)營性公路。

1.里程規(guī)模。

截至2016年底，全國經(jīng)營性公路里程7.06萬公里，占全國收費(fèi)公路里程的41.3%。其中，經(jīng)營性高速公路5.98萬公里，一級(jí)公路0.53萬公里，二級(jí)公路0.48萬公里，獨(dú)立橋梁隧道837公里，分別占經(jīng)營性公路里程的84.6%、7.5%、6.7%和1.2%。經(jīng)營性高速公路占收費(fèi)高速公路里程的48.0%。

與2015年相比，經(jīng)營性公路總里程由62301公里增加到70615公里，凈增8314公里，增長(zhǎng)13.3%。其中，高速公路里程由51188公里增加到59762公里，凈增8574公里，增長(zhǎng)16.7%;一級(jí)公路里程由5184公里增加到5262公里，凈增78公里，增長(zhǎng)1.5%;二級(jí)公路里程由5049公里減少到4754公里，凈減296公里，減少5.9%;獨(dú)立橋梁隧道里程由879公里減少到837公里，凈減42公里，減少4.8%。

2.建設(shè)投資。

截至2016年底，經(jīng)營性公路累計(jì)建設(shè)投資37684.7 億元，占收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額的49.7%。其中經(jīng)營性高速公路累計(jì)建設(shè)投資35426.7億元，一級(jí)公路910.3億元，二級(jí)公路190.0億元，獨(dú)立橋梁隧道1157.6億元,分別占經(jīng)營性公路累計(jì)建設(shè)投資總額的94.0%、2.4%、0.5%和3.1%。

與2015年相比，經(jīng)營性公路累計(jì)建設(shè)投資總額由32067.7億元增加到37684.7 億元，凈增5617.0億元，增長(zhǎng)17.5%。其中，經(jīng)營性高速公路累計(jì)建設(shè)投資總額由29913.5億元增加到35426.7 億元，凈增5513.2億元，增長(zhǎng)18.4%。

經(jīng)營性公路累計(jì)建設(shè)投資中，累計(jì)資本金投入12550.5億元，資本金比例為33.3%;累計(jì)債務(wù)性資金投入為25134.2億元，占66.7%。

3.債務(wù)余額。

截至2016年底，經(jīng)營性公路債務(wù)余額22447.2億元，占收費(fèi)公路債務(wù)余額的46.2%。其中，經(jīng)營性高速公路債務(wù)余額21386.3億元，一級(jí)公路409.2 億元，二級(jí)公路74.0 億元，獨(dú)立橋梁隧道577.7億元，分別占經(jīng)營性公路年末債務(wù)余額的95.3%、1.8%、0.3%和2.6%。

與2015年相比，經(jīng)營性公路債務(wù)余額由19343.4億元增加到22447.2 億元，凈增3103.8億元，增長(zhǎng)16.0%。其中，經(jīng)營性高速公路債務(wù)余額由18280.5億元增加到21386.3 億元，凈增3105.8億元，增長(zhǎng)17.0%。

4.收入支出。

(1)通行費(fèi)收入。

2016年度，經(jīng)營性公路通行費(fèi)收入2737.7億元，占收費(fèi)公路通行費(fèi)收入的60.2%。其中，經(jīng)營性高速公路通行費(fèi)收入2539.0億元，一級(jí)公路39.7億元，二級(jí)公路24.4億元，獨(dú)立橋梁隧道134.6億元，分別占經(jīng)營性公路通行費(fèi)收入的92.7%、1.5%、0.9%和4.9%。

與2015年相比，經(jīng)營性公路通行費(fèi)總收入由2349.1億元增加到2737.7億元，凈增388.6億元，增長(zhǎng)16.5%。其中，高速公路由2146.5億元增加到2539.0億元，凈增392.5億元，增長(zhǎng)18.3%;一級(jí)公路由43.4億元減少到39.7億元，凈減3.7億元，減少8.5%;二級(jí)公路由25.5億元減少到24.4億元，凈減1.1億元，減少4.4%;獨(dú)立橋梁隧道由133.7億元增加到134.6億元，凈增0.9億元，增長(zhǎng)0.7%。

(2)支出情況。

2016年度，經(jīng)營性公路支出總額為4730.4億元。其中，償還債務(wù)本金支出2687.1億元，償還債務(wù)利息支出1035.3億元，養(yǎng)護(hù)支出216.6億元，公路及附屬設(shè)施改擴(kuò)建工程支出190.9億元，運(yùn)營管理支出327.9億元，稅費(fèi)支出258.2億元，其他支出14.3億元，分別占經(jīng)營性公路支出總額的56.8%、21.9%、4.6%、4.0%、6.9%、5.5%和0.3%。

與2015年相比，經(jīng)營性公路支出總額由3770.0億元增加到4730.4億元，凈增960.4億元，增長(zhǎng)25.5%。其中，償還債務(wù)本金支出凈增789.8億元，增長(zhǎng)41.6%;償還債務(wù)利息支出凈增66.6億元，增長(zhǎng)6.9%;養(yǎng)護(hù)支出凈減15.7億元，減少6.7%;公路及附屬設(shè)施改擴(kuò)建工程支出凈增57.6億元，增長(zhǎng)43.2%;運(yùn)營管理支出凈增39.4億元，增加13.6%;稅費(fèi)支出凈增22.8億元，增加9.7%;其他支出凈減0.1億元，減少0.5%。

(3)收支對(duì)比。

2016年全國經(jīng)營性公路收支缺口1992.7億元。其中，經(jīng)營性高速公路收支缺口1893.7億元，一級(jí)公路收支缺口72.2億元，二級(jí)公路收支缺口3.7億元，獨(dú)立橋梁隧道收支缺口23.2億元。

與2010年至2015年相比，收支缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。

三、債務(wù)規(guī)模及收支缺口分析

(一)債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的原因。

收費(fèi)公路里程特別是高速公路里程有所增加。2016年與2015年相比，收費(fèi)公路總里程凈增加6658公里，里程結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，其中高速公路凈增加7486公里，一級(jí)公路凈增加136公里，二級(jí)公路凈減少918公里，獨(dú)立橋梁隧道凈減少46公里。

累計(jì)建設(shè)投資總額和舉借債務(wù)本金規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。2016與2015年相比，全國收費(fèi)公路累計(jì)完成建設(shè)投資總額凈增了6369.0億元，增長(zhǎng)了9.2%，其中舉借銀行貸款本金和其他債務(wù)本金凈增4670.5億元，增長(zhǎng)了9.8%。

受里程增加和投資總額擴(kuò)大影響，收費(fèi)公路債務(wù)余額持續(xù)上升。2016年與2015年相比，收費(fèi)公路債務(wù)余額凈增加4061.0億元。其中，高速公路凈增加4174.9億元，一級(jí)公路凈減少74.5億元，二級(jí)公路凈減少39.3億元，獨(dú)立橋梁隧道凈減少0.2億元。新增的債務(wù)余額主要是新通車收費(fèi)公路建設(shè)投資中新舉借的銀行貸款和其他債務(wù)本金，以及為養(yǎng)護(hù)工程、改擴(kuò)建工程等支出舉借的新債。

(二)收支缺口擴(kuò)大的原因。

2016年全國收費(fèi)公路通行費(fèi)收支缺口為4143.3億元，與2015年相比擴(kuò)大956億元，增大30.0%。

收支缺口擴(kuò)大的原因：一是新建成通車的收費(fèi)公路特別是高速公路導(dǎo)致收費(fèi)公路整體債務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，使年還本付息支出進(jìn)一步增加;二是隨著收費(fèi)公路剩余收費(fèi)期限的減少，在債務(wù)余額依然較大的情況下，每年償還債務(wù)本金的需求也在逐年增加，同時(shí)一些項(xiàng)目的短期貸款、債券、借款集中到期，需要一次性償還所有本金;三是通行費(fèi)收入增長(zhǎng)緩慢，低于還本付息支出增長(zhǎng)，與2015年相比，收費(fèi)公路通行費(fèi)收入增加450.7億元，增長(zhǎng)11.0%，而還本付息支出增加1313.9億元，增長(zhǎng)22.9%，其中，償還債務(wù)本金支出增加1252.5億元，償還債務(wù)利息支出增加61.4億元，分別增長(zhǎng)35.8%和2.7%，目前收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大都延續(xù)九十年代水平，個(gè)別省份在2016年還進(jìn)一步降低了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使收入與成本倒掛的狀況愈發(fā)嚴(yán)重;四是個(gè)別收費(fèi)公路項(xiàng)目為降低利息費(fèi)用等財(cái)務(wù)成本，主動(dòng)提前償還了部分債務(wù)本金，也導(dǎo)致償還本金支出的增加。