通過強(qiáng)制采用一系列旨在“避免國(guó)有資產(chǎn)流失”的方式，深圳是否能一舉解決困擾其多年的“政府拿不走、村民用不好、市場(chǎng)難作為”的難題?

為加快消減存量違建等難題，根據(jù)11月7日晚間深圳市公布的相關(guān)文件，深圳將對(duì)沒收違法建筑的執(zhí)行和處置采取一系列具體措施。且規(guī)定違建被沒收后，法律層面上已轉(zhuǎn)化為國(guó)有資產(chǎn)。

這是今年下半年以來(lái)，深圳為解決農(nóng)村集體所有土地變成國(guó)有土地后所遺留的一系列歷史問題的最新解決方案。

避免國(guó)有資產(chǎn)流失

“避免國(guó)有資產(chǎn)流失是開展沒收的違法建筑處置的重要目標(biāo)，是沒收資產(chǎn)處置首要原則。”在這份由深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)(下稱深圳規(guī)土委)公布的名為《關(guān)于做好沒收違法建筑執(zhí)行和處置工作的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)的文件中稱，“直面問題、勇于擔(dān)當(dāng)、痛下決心、動(dòng)真碰硬，破解沒收違法建筑的執(zhí)行和處置難題，拓展城市發(fā)展空間，提高城市治理能力，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和城市公共安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展?！?

在一同公布的相關(guān)解讀中，深圳規(guī)土委稱：此前國(guó)家的一系列相關(guān)法規(guī)對(duì)違法建筑物等的接收部門、接收程序、接收標(biāo)準(zhǔn)、后續(xù)處置等均未作細(xì)化規(guī)定。深圳在參照相關(guān)法規(guī)及本市實(shí)際的基礎(chǔ)上，提出了沒收違法建筑的執(zhí)行定義和要求，并在《指導(dǎo)意見》中規(guī)定了指導(dǎo)思想和原則、執(zhí)行措施、沒收資產(chǎn)處置及保障四大塊具體內(nèi)容。

其中，深圳將沒收違法建筑分為“非法占用國(guó)有土地上違法建筑”和“未完善征轉(zhuǎn)手續(xù)土地上違法建筑”兩種情形，并分別給出了相應(yīng)的處置方式;而在沒收處置過程中，各區(qū)政府(新區(qū)管委會(huì))為牽頭組織單位和主體責(zé)任單位，市、區(qū)財(cái)政主管部門是沒收違法建筑的接收單位。

“從根本上解決沒收違法建筑執(zhí)行和處置難題，通過征收、出讓、參照利益統(tǒng)籌等多種方式完善土地征轉(zhuǎn)手續(xù)，構(gòu)建土地開發(fā)增值利益共享機(jī)制。探索通過納入人才住房和保障性住房體系，納入土地整備、城市更新項(xiàng)目，納入產(chǎn)業(yè)用地、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地等多種路徑予以處理?！薄吨笇?dǎo)意見》稱。

在執(zhí)行程序上，行政處罰決定書生效后，當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定逾期不履行的，作出行政處罰決定的規(guī)劃土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人發(fā)出催告書。當(dāng)事人法定期限屆滿不起訴又拒不配合移交或者申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟，行政處罰決定被維持、訴訟請(qǐng)求被駁回的，由作出行政處罰決定的規(guī)劃土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

政策銜接考驗(yàn)

對(duì)于此項(xiàng)新政，深圳當(dāng)?shù)氐慕庾x聲音較多。目前各方關(guān)注的焦點(diǎn)主要有二：其一為此項(xiàng)新政如何與此前的一系列政策相銜接;其二為會(huì)不會(huì)因政策“一刀切”力度過大帶來(lái)新的難題。

對(duì)于深圳土地的利用模式，長(zhǎng)期關(guān)注土地問題的中國(guó)人民大學(xué)教授劉守英此前曾有過分析：上世紀(jì)90年代以來(lái)，深圳采取了“雙軌并進(jìn)”的城市化進(jìn)程：一軌是政府統(tǒng)征、出讓土地主導(dǎo)的城市化;另一軌則是農(nóng)民一直在自發(fā)利用土地參與城市化進(jìn)程。

在這一過程中，深圳大量的土地利用方式曾被政府認(rèn)為是不合法的。在2004年時(shí)，深圳曾試圖以全部土地的國(guó)有化來(lái)打通這兩個(gè)進(jìn)程。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志此前報(bào)道：國(guó)家相關(guān)主管部門曾對(duì)深圳的這一做法持反對(duì)意見，并在2004年下半年派小組赴深圳專項(xiàng)調(diào)查。最終，深圳“農(nóng)地轉(zhuǎn)國(guó)有”試驗(yàn)以“特例”獲得默許。而相關(guān)調(diào)查報(bào)告也指出，此舉“不宜模仿”，“下不為例”。

因諸種原因，此次改革并未能夠徹底解決集體所有土地國(guó)有化后的權(quán)利構(gòu)建問題。

例如，在2004年統(tǒng)轉(zhuǎn)時(shí)，深圳采納的標(biāo)準(zhǔn)仍沿用以往較低的統(tǒng)征標(biāo)準(zhǔn)。因此，原村民及其基層組織紛紛抵制，并在自己實(shí)際可以控制的土地上“種房保地”，形成違建和搶建高潮?！斑`法建筑”也逐漸發(fā)展出了包括“統(tǒng)建樓”在內(nèi)的多種形態(tài)。

學(xué)界進(jìn)行相關(guān)研究時(shí)，則大多將此類“違法建筑”稱之為“合法外利用土地”。就其規(guī)模而言，2016年6月時(shí)，深圳市某位相關(guān)部門的官員則在一次主題論壇上透露：在深圳的住房結(jié)構(gòu)中，手續(xù)完善的住房只占37%，歷史違法建筑、法外建筑比例高達(dá)63%。

如何合理地與實(shí)際占用者進(jìn)行土地利益切分，將這一系列建筑納入合法化軌道，成為深圳至今一系列與之有關(guān)的改革所試圖化解的核心難題。

2009年5月，深圳市人大常委會(huì)曾發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，旨在一攬子解決所有農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑，將不同時(shí)期、不同類型的違法建筑全部納入處理范疇。其要求在普查基礎(chǔ)上，對(duì)全市違法建筑采取確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、依法拆除或者沒收、臨時(shí)使用等方式分期分批處理。

除持續(xù)增強(qiáng)的違法查處政策，深圳市在隨后的數(shù)年中，一度加強(qiáng)了存量土地的二次開發(fā)政策創(chuàng)新，其主要可劃分為“一個(gè)基本手段，三種政策工具”。

其中，一個(gè)基本手段是土地確權(quán)，三種政策工具則分別是城市更新、土地整備(綜合運(yùn)用收回土地使用權(quán)、房屋征收、土地收購(gòu)、征轉(zhuǎn)地歷史遺留問題處理、填海造地等多種方式，對(duì)零散用地進(jìn)行整合，并進(jìn)行土地清理及土地前期開發(fā)，統(tǒng)一納入全市土地儲(chǔ)備)和城市發(fā)展單元(整合了前述兩種工具，并將其融入到規(guī)劃的編制、實(shí)施整個(gè)過程中，一次性解決城市發(fā)展單元?jiǎng)澏▍^(qū)域的所有問題)。

但在實(shí)際的操作過程中，則因利益博弈等一系列問題，這些工具的效果并不十分理想。

今年9月中旬時(shí)，深圳規(guī)土委亦曾發(fā)布《深圳市政府關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留產(chǎn)業(yè)類和公共配套類違法建筑的處理辦法》(下稱《辦法》)，稱從10月10日起該市將施行新政：符合特定條件的歷史違建，可直接申請(qǐng)為商品性質(zhì)房地產(chǎn);不符合特定條件的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性歷史違建，則可按照申請(qǐng)辦理為商品性質(zhì)時(shí)市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)的50%補(bǔ)繳地價(jià);商業(yè)、辦公類歷史違建，按照申請(qǐng)辦理為商品性質(zhì)時(shí)的市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)補(bǔ)繳地價(jià)。

此舉雖未涉及住宅類小產(chǎn)權(quán)房，但依然被不少人視為在將“不合法的事情合法化”這一敏感問題上小心翼翼地撕開了一道口子。

與之相比，此次《指導(dǎo)意見》則分別對(duì)國(guó)有土地上及未完善征地手續(xù)土地的沒收違法建筑分別給出了處置意見。其中，前者為責(zé)令退還土地或依法無(wú)償收回土地，后者則分別為征收、出讓及統(tǒng)籌。

通過強(qiáng)制采用這一系列旨在“避免國(guó)有資產(chǎn)流失”的方式，深圳是否能一舉解決困擾其多年的“政府拿不走、村民用不好、市場(chǎng)難作為”的難題?相關(guān)各方仍在觀望之中。