3月8日，財政部發(fā)布《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(下稱《意見》)，在PPP(政府與社會資本合作)圈內迅速引起震動。

《意見》肯定了近年PPP業(yè)務發(fā)揮的積極作用，同時指出其存在超出自身財力、固化政府支出責任、泛化運用范圍等問題，進而提出“規(guī)范運行、嚴格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求，并規(guī)定了規(guī)范的PPP項目應當符合的六項條件。

此外，《意見》對新上政府付費項目提出了新的要求。與以往文件明顯升級的是，除了污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目外，財政支出責任占比紅線從10%降低至5%，超出5%的地區(qū)不得新上政府付費項目。

21世紀經濟報道記者采訪中發(fā)現(xiàn)，業(yè)內普遍認為，《意見》是對92號文(關于規(guī)范政府和社會資本合作綜合信息平臺項目庫管理的通知)的升級，延續(xù)了近年來防范化地方政府債解務風險的政策意圖。

收緊政府負債敞口

深圳前海富涌谷資本管理公司投資總監(jiān)姚本智在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，整體來看，實施意見的基調有兩點，一是繼續(xù)推動PPP項目的市場化運作;二是控制政府債務，包括支出責任。

他表示，從市場化運作方面看，《意見》更加強調了項目收益性和社會資本的責任，例如規(guī)范PPP項目條件就要求：建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，以及社會資本要負責運營并承擔風險，而不僅是建設施工。而對于脫離了市場化運作的，例如社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任，或政府支出事項與項目產出績效脫鉤的，會面臨限期整改、清庫的處罰。

而在控制政府債務方面，《意見》細化了財政支出責任的細則要求。比如，財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目;對財政支出責任占比超過7%的地區(qū)進行風險提示;對超過10%的地區(qū)嚴禁新項目入庫。

國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫專家薛濤對21世紀經濟報道記者表示，《意見》主要是針對純政府付費項目。比如不少體量巨大，甚至含有形象工程性質且工程導向明顯，給地方財政支出造成很大壓力。將新增純政府付費項目的紅線從10%進一步壓降到5%，將進一步收緊政府負債敞口。

姚本智還表示，比政府支出責任占比進一步壓降影響更大的，或許是《意見》中明確了基金預算不能作為核算支出責任的分母。目前很多項目都是把基金預算納入到核算口徑才使支出責任不超標。

“新規(guī)定執(zhí)行后PPP支出責任中政府性基金預算占比大的地區(qū)和支出責任已經接近10%的地區(qū)會受到很大的影響?！?姚本智說。

姚本智還指出，此前很多項目難以找到社會資本，就以平臺公司或者平臺參股公司作為社會資本，實際上所有參與主體仍然是國資體系內，沒有真正引入社會資本?！兑庖姟废拗仆壠脚_公司作為社會資本參與項目后，PPP項目缺社會資本的局面又會重現(xiàn)。

“但是需要注意的是，實施意見并沒有禁止不同地區(qū)的平臺交叉作為社會資本，作為一種‘擦邊球’式的方式，未來可能短期內會被突擊使用，但這種平臺交叉的方式未來會大概率被禁止?！币Ρ局钦f。

短期內資本熱情或降低

除了限制性規(guī)定，《意見》也提出促進PPP項目發(fā)展政策，包括保險資金、PPP基金的股權投資，以及股權轉讓、資產交易、資產證券化的退出渠道。

姚本智告訴記者，目前社會資本參與PPP項目要考量的重要因素是自有資金的內部收益率。PPP項目投資周期長，一般情況下都難以滿足收益率要求。隨著《意見》措施的逐步落地，特別是市場化的退出渠道建立，就可以打消社會資本的顧慮，吸引更多具備實力的社會資本參與到PPP項目中來。

薛濤也表示，隨著績效考核的趨嚴、PPP項目庫背書責任的退出、財承空間進一步被限制，這些可能會使金融機構對PPP類非運營類項目更加謹慎。

他認為，政府支付PPP項目款的信用是PPP優(yōu)化規(guī)范的“七寸”，尤其是在績效強化約束后，這還有待完善和落實，否則績效考核只是增加了地方政府的扣款理由。此外，PPP項目庫的背書功能取消也會進一步加劇金融機構對PPP的回款擔憂，PPP在短期內將進一步遇冷。

華北某大行對公業(yè)務人士對21世紀經濟報道記者表示，之前一段時間內，包括銀行在內的金融機構會偏好有政府背書的純政府付費項目，但目前政策的導向是鼓勵純市場運營的項目。未來的方向比較確定，一方面是對新增項目按照考核要求紅線進一步壓縮;另一方面，對于符合導向的優(yōu)質項目，會隨著政策的明確有望重新打開，但具體落地還需要時間。

市場人士認為，理想狀態(tài)是有更優(yōu)質的項目讓社會資本參與，使社會資本的盈利點從建設施工環(huán)節(jié)轉到運營環(huán)節(jié)，由此市場要素的配置會自發(fā)性地讓PPP模式朝健康有序的方向發(fā)展。