“三塊地”改革進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，作為其中最受關(guān)注的一部分，宅基地如何放開?

11月以來，江西鷹潭、浙江溫州、麗水等多地，開始總結(jié)宅基地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，利用宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)，在不違背中央“城市居民不得購買宅基地”的底線下，進(jìn)行了多種嘗試。

不斷放松與不變底線

一直以來，宅基地相關(guān)改革，被認(rèn)為是在“三塊地”改革中，相對最為滯后一部分。

近年來，中央及各級(jí)主管部門對宅基地的政策放松力度，正在不斷加大。

2016年，原國土部等五部委發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》，提出要結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的要求，允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。

2017年底，原國土部印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見》又提出，允許深度貧困地區(qū)可以探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。

2018年1月，原國土資源部部長姜大明在2018年全國國土資源工作會(huì)議上提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

11月19日，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于總結(jié)推廣第二批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)階段性成果的通知》則在宅基地“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上再次強(qiáng)調(diào)，要鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地和房屋。

同時(shí)，隨著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)一步推開，“城市居民不得購買宅基地”這個(gè)一直以來宅基地改革的底線盡管未有松動(dòng)，但表述方式有所改變。

11月初，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》提出，對于違規(guī)違法買賣宅基地、違反土地用途管制、工商企業(yè)和城市居民下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館的行為，依法認(rèn)定無效。

顯然，對于城市居民利用宅基地使用權(quán)做非別墅大院和私人會(huì)館的其他合規(guī)用途的，意見并未表示反對。

對此，全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民近日在參加活動(dòng)時(shí)呼吁，“允許農(nóng)村進(jìn)城落戶的人口在全國范圍內(nèi)出售宅基地的使用權(quán)，他的收入可以用于在城市購房的初始資金，同時(shí)允許城市人下鄉(xiāng)購買他們宅基地使用權(quán)?！?

楊偉民指出，目前農(nóng)村空置宅基地有3000萬畝，相當(dāng)于目前所有城市建成區(qū)的37%，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。因此，拿出一小部分農(nóng)村空置的宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地，可以大幅度降低地價(jià)，“應(yīng)該賦予農(nóng)戶對宅基地充分的用益物權(quán)，可以長租、流轉(zhuǎn)、抵押、繼承?！?

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴記者，中央一直堅(jiān)持“城市居民不得購買宅基地”的底線，與我國城市化進(jìn)程不徹底、不穩(wěn)定有關(guān)。我國特有的農(nóng)民工現(xiàn)象，使得我國的常住人口城鎮(zhèn)化率高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率。但對于這些農(nóng)民工而言，并沒有享受到與城市人口相同水平的福利保障，比如職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和保障性住房等，在這種情況下，宅基地實(shí)際上承擔(dān)了農(nóng)民工的住房保障作用，為進(jìn)城農(nóng)民工起到了“最后的退路”作用。

各地“三權(quán)分置”

從各地經(jīng)驗(yàn)來看，宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)一年來，在全國各地已有地方開展了初步嘗試。

以浙江麗水為例，當(dāng)?shù)匾汛_權(quán)登記農(nóng)村宅基地42.32萬宗，約有16.2萬宗農(nóng)村宅基地處于閑置或半閑置狀態(tài)，約占宅基地總數(shù)的1/3，閑置宅基地面積約4.5萬畝，宅基地閑置情況嚴(yán)重。在開展了宅基地三權(quán)分置試點(diǎn)后，麗水通過“三權(quán)分置”，全市已經(jīng)辦理“宅基地及房屋使用權(quán)”證書27本，辦理抵押登記9宗，貸款金額220萬元。相關(guān)農(nóng)戶可從使用權(quán)流轉(zhuǎn)中獲得租金、股息、紅利等多項(xiàng)收入。

而此前一些地區(qū)曾推出單純的宅基地退出試點(diǎn)，效果并不理想。2016年6月，安徽省發(fā)布《關(guān)于去庫存促進(jìn)房地產(chǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展的實(shí)施意見》，對農(nóng)民自愿退出宅基地給予貨幣補(bǔ)償。

有安徽土地研究人士告訴記者，這一套交易和補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施效果不甚理想。對于進(jìn)城購房農(nóng)民而言，由于宅基地入市預(yù)期可能性和遠(yuǎn)高于補(bǔ)償價(jià)格的潛在價(jià)格，使得退還和交易宅基地的積極性不高。而對于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的宅基地潛在受讓人而言，一方面擁有受讓資格的農(nóng)戶不多，另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的宅基地申請過程并不需要花錢。沒有外部資本的引入，轉(zhuǎn)讓兩端的積極性缺乏，使得宅基地在同一集體組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)很難。

因此，宅基地“三權(quán)分置”，讓農(nóng)民可以在保有所有權(quán)和資格權(quán)的條件下流轉(zhuǎn)使用權(quán)，將宅基地用作支持鄉(xiāng)村民宿、養(yǎng)老休閑、文化教育等產(chǎn)業(yè)的模式，成為一些試點(diǎn)先行地區(qū)的主要模式。

不過，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長劉士林看來，這也需要因地制宜，對于大城市周邊和東部發(fā)達(dá)地區(qū)，對宅基地的需求可能較大，使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可能性也更大，但在中西部地區(qū)，城市化水平低，對宅基地的需求小，即使進(jìn)一步開放宅基地流轉(zhuǎn)，對當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化水平提高的作用也有限。

而李國祥則研究發(fā)現(xiàn)，在浙江等東部省份，試點(diǎn)探索農(nóng)民權(quán)益自愿有償退出機(jī)制的過程中，農(nóng)民往往愿意退出宅基地而不愿意退出承包地，因?yàn)檫@些地區(qū)宅基地價(jià)值高、退出收益高，而保留承包地則保留了生產(chǎn)工具，同時(shí)當(dāng)?shù)爻蔷W(wǎng)密布，一些小城鎮(zhèn)距離承包地距離不遠(yuǎn)，也方便了農(nóng)民在沒有更好工作選擇的時(shí)候繼續(xù)務(wù)農(nóng)。