9月7日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃公布，包括三類(lèi)共計(jì)116件立法項(xiàng)目，其中一類(lèi)立法項(xiàng)目69件、二類(lèi)立法項(xiàng)目47件。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道注意到，在農(nóng)村土地制度改革加速的背景下，包括農(nóng)村土地承包法(修改)、土地管理法(修改)與耕地占用稅法等多項(xiàng)法律列入條件比較成熟，是任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的第一類(lèi)立法項(xiàng)目。

法律層面的農(nóng)村土改制度設(shè)計(jì)，或迎來(lái)加速期。

解決相關(guān)法律的滯后性問(wèn)題

根據(jù)立法規(guī)劃，條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案共69件，列為第一類(lèi)立法項(xiàng)目。此類(lèi)立法項(xiàng)目中，涉及自然資源領(lǐng)域的，土壤污染防治法已通過(guò)實(shí)施;民法典各分編(民法典編纂)、農(nóng)村土地承包法(修改)、證券法(修改)、耕地占用稅法已提請(qǐng)審議，其中耕地占用稅法已在征求意見(jiàn)階段。

此外，不動(dòng)產(chǎn)登記法、土地管理法(修改)、南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法、長(zhǎng)江保護(hù)法、資源稅法、房地產(chǎn)稅法、契稅法、原子能法、森林法(修改)、糧食安全保障法等自然資源領(lǐng)域相關(guān)法案，都將在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議。

在上述自然資源領(lǐng)域相關(guān)法案中，由于涉及土地制度改革等敏感問(wèn)題，土地管理法的修訂備受關(guān)注。

2017年5月23日，原國(guó)土資源部將土地管理法(修正案)草案向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)后，在征求意見(jiàn)結(jié)束之后，對(duì)修正草案進(jìn)行了18處修改，并在當(dāng)年7月27日將土地管理法(修正案)送審稿正式上報(bào)國(guó)務(wù)院審議。

當(dāng)時(shí)，國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華在解讀土地管理法修正案時(shí)曾表示，此次修改主要包括四個(gè)方面內(nèi)容。

第一，本次修訂破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同價(jià)同權(quán)、同等入市打下法律基礎(chǔ);第二是縮小征地范圍，規(guī)范了征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機(jī)制;第三是改革農(nóng)村宅基地制度，保障和落實(shí)農(nóng)民宅基地用益物權(quán);第四是把土地管理改革的一些成熟做法，適當(dāng)吸收到法律草案中，包括將國(guó)家土地督察制度、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度上升到法律層面等。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，包括土地管理法在內(nèi)，新一輪土地有關(guān)法律修改所要解決的一個(gè)主要問(wèn)題，是相關(guān)法律的滯后性，也就是對(duì)實(shí)踐中已經(jīng)普遍進(jìn)行的一些做法的法律化。

值得注意的是，全國(guó)人大常委會(huì)2018 年立法工作計(jì)劃中，原定于8月提交審議的土地管理法(修正案)，并未在8月27日召開(kāi)的第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議上進(jìn)行審議。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道注意到，截至到目前，從官方披露的信息來(lái)看，尚未有國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議已經(jīng)對(duì)修正案進(jìn)行了討論和審議的報(bào)道。

“萬(wàn)里長(zhǎng)征還在第二步”，有西部省份國(guó)土部門(mén)的官員向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，國(guó)務(wù)院法制辦已于2017年9月征求了各部門(mén)和地方政府的意見(jiàn)，但按照一般程序，還需要國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)之后，才能提請(qǐng)全國(guó)人大審議，而全國(guó)人大常委會(huì)則可能還需要至少三次審議才能通過(guò)。

爭(zhēng)議土地改革

實(shí)際上，土地管理法修改在此前就曾遭遇“難產(chǎn)”。

2009年，原國(guó)土資源部曾經(jīng)起草了涉及土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)修訂的土地管理法修訂草案，該修正案在2012年被國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)并提請(qǐng)人大常委會(huì)審議。2014年，考慮到形勢(shì)發(fā)生很大變化，全國(guó)人大常委會(huì)決定終止對(duì)土地管理法的這次修改。

隨后，2014年底，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)的“三塊地”改革試點(diǎn)正式開(kāi)始。這一試點(diǎn)原本計(jì)劃到2017年底結(jié)束，但現(xiàn)已延期至2018年12月31日。試點(diǎn)內(nèi)容也從15個(gè)縣域試點(diǎn)宅基地改革、15個(gè)縣域試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革、3個(gè)縣域試點(diǎn)征地制度改革，轉(zhuǎn)為在試點(diǎn)地區(qū)“三塊地”改革打通的模式。

目前，土地改革的政策嘗試已經(jīng)越發(fā)成熟。8月，自然資源部方面表示，“我國(guó)農(nóng)村土地制度改革完成階段性目標(biāo)任務(wù)”。

根據(jù)自然資源部發(fā)布的消息，截至今年6月底，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)已按新辦法實(shí)施征地共1101宗、16.6萬(wàn)畝;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊970宗、2萬(wàn)余畝，總價(jià)款約193億元，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金15億元;各地共騰退零星、閑置宅基地9.7萬(wàn)戶(hù)、7.2萬(wàn)畝，辦理農(nóng)房抵押貸款4.9萬(wàn)宗、98億元。

而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)的農(nóng)村承包地相關(guān)改革，進(jìn)展同樣快速。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部最新發(fā)布的消息，確權(quán)方面，截至2018年6月底，全國(guó)確權(quán)面積達(dá)13.91億畝，已超過(guò)二輪家庭承包地面積。

流轉(zhuǎn)方面，截至2017年底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積5.12億畝，占家庭承包耕地總面積的37%。

“政策調(diào)整和落地的速度較快，但法律要考慮延續(xù)性的問(wèn)題”，李國(guó)祥分析，對(duì)于現(xiàn)在已有的承包地延期三十年、集體用地建設(shè)租賃住房等新的政策，有的已經(jīng)確定通過(guò)此次修改形成條文，有的則還沒(méi)有確定，“一些政策是否要體現(xiàn)在法律條文內(nèi)，如何形成，都是可能引發(fā)爭(zhēng)議和修改的問(wèn)題”。

一位土地專(zhuān)家則告訴記者，土地管理法的前一輪修改主要圍繞征地制度改革，而新一輪的改革則涉及了更多新的深層次問(wèn)題，“力度更大，爭(zhēng)議更多”，因此審議過(guò)程更長(zhǎng)也可以理解。

但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，土地改革的迫切性和重要性越發(fā)凸顯，相應(yīng)法律的制定和修改也要加速。

“以土地謀發(fā)展的城市融資戰(zhàn)略模式，逐步走到了盡頭，很難再持續(xù)了?！? 8月26日，全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦在2018中國(guó)城市發(fā)展論壇上表示。

劉世錦認(rèn)為，要擴(kuò)大內(nèi)需，擴(kuò)展增長(zhǎng)新動(dòng)能，就需要加快開(kāi)放城鄉(xiāng)之間土地、資金、人員等要素市場(chǎng)，允許相互流動(dòng)，優(yōu)化資源配置，“重點(diǎn)是土地制度改革”。