蔣余浩(華南理工大學公共政策研究院)

一

近日，國務院印發(fā)《關于支持自由貿(mào)易試驗區(qū)深化改革創(chuàng)新若干措施的通知》，指出建設自由貿(mào)易試驗區(qū)是黨中央、國務院在新形勢下全面深化改革和擴大開放的戰(zhàn)略舉措，提出五個方面的建設事項，旨在落實黨中央關于賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革自主權的要求?！锻ㄖ肥窃谛聲r代推進自貿(mào)試驗區(qū)深化改革創(chuàng)新的重要舉措。

我國設立自由貿(mào)易試驗區(qū)的根本目的，是通過在局部的率先試驗，為全國改革開放進行壓力測試，積累既進一步深化改革、擴大開放，又有效防控風險的經(jīng)驗。自由貿(mào)易區(qū)從建設提出之始，就被反復說明沒有政策“洼地”，只是創(chuàng)新和改革高地。在2014年，國務院政府工作報告已經(jīng)明確提出：“建設好、管理好中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)，形成可復制可推廣的體制機制，并開展若干新的試點?！?018年的《國務院關于印發(fā)中國(海南)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》，在指導思想中也強調：“加強改革系統(tǒng)集成，力爭取得更多制度創(chuàng)新成果，彰顯全面深化改革和擴大開放試驗田作用?！笨傊?，中國建設自由貿(mào)易試驗區(qū)的定位不是建設經(jīng)濟特區(qū)，其目標也不在于形成區(qū)域經(jīng)濟規(guī)模，而是致力于經(jīng)濟管理體制的改革探索。因此，在各個試驗區(qū)之間形成經(jīng)濟管理體制創(chuàng)新方面的競爭局面，是推動自貿(mào)試驗區(qū)建設的核心動力。

《通知》貫徹了上述戰(zhàn)略理念。一方面，《通知》圍繞自貿(mào)試驗區(qū)建設發(fā)展需要，在營造優(yōu)良投資環(huán)境、提升貿(mào)易便利化水平、推動金融創(chuàng)新服務實體經(jīng)濟、推進人力資源領域先行先試等方面制定53項措施，包括借鑒先進試點經(jīng)驗、加大改革授權和開放力度、加強頂層設計、支持試點探索、強化特色定位等等具體內容，著力為自貿(mào)試驗區(qū)建設打通政策和機制上的種種阻礙，支持自貿(mào)試驗區(qū)深化改革創(chuàng)新，進一步提高建設質量;另一方面，《通知》強調，在黨的領導之下“貫徹新發(fā)展理念，鼓勵地方大膽試、大膽闖、自主改，進一步發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)全面深化改革和擴大開放試驗田作用?！辈⑶乙蟾饔嘘P政府承擔主體責任，通過構建精簡高效、權責明晰的自貿(mào)試驗區(qū)管理體制，以及打造高素質管理隊伍，為自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展提供指導和服務。這兩方面結合在一起，為打造更多可復制可推廣的制度創(chuàng)新成果，提供了保障。

二

在高質量發(fā)展和建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的要求背景下，《通知》的及時出臺，對于推動自貿(mào)試驗區(qū)深化改革創(chuàng)新、加強局部實驗的力度具有重要意義。實際上，就當前全球發(fā)展而言，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一輪數(shù)字技術革命正在全面改變經(jīng)濟社會形態(tài)，成為建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的基礎與支撐;信息通訊技術同實體經(jīng)濟轉型升級的緊密結合，迫使全球價值鏈面臨重構的巨大壓力。面對這種新的發(fā)展形勢，我國必須著力打造多個創(chuàng)新之都，對標國際先進經(jīng)驗，為全國各級政府實施改善公共服務、優(yōu)化營商環(huán)境、支持培育制造業(yè)新興支柱產(chǎn)業(yè)、支持企業(yè)開展技術改造等各個領域改革工作提供經(jīng)驗樣板。

《通知》提出的具體舉措中，既有強調在風險可控前提下加大下放相關權限，支持自貿(mào)試驗區(qū)自主改革，以及開展試點探索，推動相關措施在自貿(mào)試驗區(qū)先行先試，又有放寬外商投資工程設計企業(yè)、專利代理機構股東等資質條件限制，增強自貿(mào)試驗區(qū)開放程度，也有支持自貿(mào)試驗區(qū)依據(jù)自身條件補齊短板、實施創(chuàng)新，如支持探索賦予國際鐵路運單物權憑證功能、設立首次進口藥品和生物制品口岸、開展人民幣跨境業(yè)務等。無論如何，《通知》為推動自貿(mào)試驗區(qū)以建設與國際接軌的便利化貿(mào)易投資環(huán)境作為工作重點，設置了進一步工作的構架。

三

與《通知》強調的事項相適應，推動自貿(mào)試驗區(qū)建設還需要考慮一些配套的制度創(chuàng)新安排。

法治創(chuàng)新是自貿(mào)試驗區(qū)建設中推行其他領域制度創(chuàng)新的前提和基礎，因此需要獲得更高層面的授權和支持。從第十二屆全國人大常委會第四次會議授權國務院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批開始，自貿(mào)試驗區(qū)暫停若干項法律適用的作法就備受關注。考慮到中央賦予自貿(mào)試驗區(qū)的體制探索任務，在法律適用問題總體上還應該進一步放寬。這意味著中共十八大四中全會決議以來確立的法治原則，而不是具體的法律法規(guī)，將成為自貿(mào)試驗區(qū)運作的重要依據(jù)，即重大改革舉措必須于法有據(jù)。從學界到?jīng)Q策層已經(jīng)形成一定共識：可以通過委托立法，在自貿(mào)試驗區(qū)率先實施推動知識產(chǎn)權保護、金融服務實體經(jīng)濟、營商環(huán)境、貿(mào)易便利化等具體領域的法治創(chuàng)新。《通知》屬于政府文件，僅指出“有關行政法規(guī)、國務院文件和部門規(guī)章規(guī)定”需調整的依照相關法定程序辦理，而更多涉及法治創(chuàng)新的事項必須通過立法程序加以應對。

復制推廣經(jīng)實踐檢驗的試點經(jīng)驗是自貿(mào)試驗區(qū)建設的核心目標，因此需要在政策擴散機制上給予創(chuàng)新。研究自由貿(mào)易區(qū)對于貿(mào)易發(fā)展的作用，必須明確哪些經(jīng)驗是可復制的，而哪些經(jīng)驗是不可復制的地方優(yōu)勢。既然自貿(mào)試驗區(qū)定位為示范區(qū)和有限試驗區(qū)，其政策很可能很快被復制到全國，可復制的試點經(jīng)驗不能是具有顯著地方優(yōu)勢的舉措。在國務院已分四批部署復制推廣的自貿(mào)試驗區(qū)試點經(jīng)驗中，過半數(shù)來自海關(含原檢驗檢疫)，而對于投資開放、金融開放、貨物貿(mào)易監(jiān)管改革等領域形成的大量探索經(jīng)驗，還沒有獲得充分的討論和吸收借鑒。可以鼓勵各地方政府充分發(fā)揮自身的積極性和主動性，通過各地科研院校智庫的研究，對這些自貿(mào)試驗區(qū)試點經(jīng)驗予以細化，尋找可供當?shù)貙W習借鑒的亮點。

此外，自貿(mào)試驗區(qū)既是國家改革開放、金融創(chuàng)新、經(jīng)濟管理體制革新的試驗田，更是轉變政府職能、重構政府與市場關系的試驗田，因此需要進一步思考擴大參與式?jīng)Q策的路徑，使企業(yè)關于營商環(huán)境優(yōu)化、貿(mào)易便利化、金融服務等方面的多樣需求能夠及時納入決策過程，豐富自貿(mào)試驗區(qū)的改革探索內容。