通過強制采用一系列旨在“避免國有資產(chǎn)流失”的方式，深圳是否能一舉解決困擾其多年的“政府拿不走、村民用不好、市場難作為”的難題?

為加快消減存量違建等難題，根據(jù)11月7日晚間深圳市公布的相關文件，深圳將對沒收違法建筑的執(zhí)行和處置采取一系列具體措施。且規(guī)定違建被沒收后，法律層面上已轉化為國有資產(chǎn)。

這是今年下半年以來，深圳為解決農(nóng)村集體所有土地變成國有土地后所遺留的一系列歷史問題的最新解決方案。

避免國有資產(chǎn)流失

“避免國有資產(chǎn)流失是開展沒收的違法建筑處置的重要目標，是沒收資產(chǎn)處置首要原則?！痹谶@份由深圳市規(guī)劃和國土資源委員會(下稱深圳規(guī)土委)公布的名為《關于做好沒收違法建筑執(zhí)行和處置工作的指導意見》(下稱《指導意見》)的文件中稱，“直面問題、勇于擔當、痛下決心、動真碰硬，破解沒收違法建筑的執(zhí)行和處置難題，拓展城市發(fā)展空間，提高城市治理能力，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和城市公共安全，促進經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展。”

在一同公布的相關解讀中，深圳規(guī)土委稱：此前國家的一系列相關法規(guī)對違法建筑物等的接收部門、接收程序、接收標準、后續(xù)處置等均未作細化規(guī)定。深圳在參照相關法規(guī)及本市實際的基礎上，提出了沒收違法建筑的執(zhí)行定義和要求，并在《指導意見》中規(guī)定了指導思想和原則、執(zhí)行措施、沒收資產(chǎn)處置及保障四大塊具體內(nèi)容。

其中，深圳將沒收違法建筑分為“非法占用國有土地上違法建筑”和“未完善征轉手續(xù)土地上違法建筑”兩種情形，并分別給出了相應的處置方式;而在沒收處置過程中，各區(qū)政府(新區(qū)管委會)為牽頭組織單位和主體責任單位，市、區(qū)財政主管部門是沒收違法建筑的接收單位。

“從根本上解決沒收違法建筑執(zhí)行和處置難題，通過征收、出讓、參照利益統(tǒng)籌等多種方式完善土地征轉手續(xù)，構建土地開發(fā)增值利益共享機制。探索通過納入人才住房和保障性住房體系，納入土地整備、城市更新項目，納入產(chǎn)業(yè)用地、養(yǎng)老服務設施用地等多種路徑予以處理?！薄吨笇б庖姟贩Q。

在執(zhí)行程序上，行政處罰決定書生效后，當事人對行政處罰決定逾期不履行的，作出行政處罰決定的規(guī)劃土地監(jiān)察機構應當向當事人發(fā)出催告書。當事人法定期限屆滿不起訴又拒不配合移交或者申請行政復議、提起行政訴訟，行政處罰決定被維持、訴訟請求被駁回的，由作出行政處罰決定的規(guī)劃土地監(jiān)察機構依法申請法院強制執(zhí)行。

政策銜接考驗

對于此項新政，深圳當?shù)氐慕庾x聲音較多。目前各方關注的焦點主要有二：其一為此項新政如何與此前的一系列政策相銜接;其二為會不會因政策“一刀切”力度過大帶來新的難題。

對于深圳土地的利用模式，長期關注土地問題的中國人民大學教授劉守英此前曾有過分析：上世紀90年代以來，深圳采取了“雙軌并進”的城市化進程：一軌是政府統(tǒng)征、出讓土地主導的城市化;另一軌則是農(nóng)民一直在自發(fā)利用土地參與城市化進程。

在這一過程中，深圳大量的土地利用方式曾被政府認為是不合法的。在2004年時，深圳曾試圖以全部土地的國有化來打通這兩個進程。

據(jù)《財經(jīng)》雜志此前報道：國家相關主管部門曾對深圳的這一做法持反對意見，并在2004年下半年派小組赴深圳專項調(diào)查。最終，深圳“農(nóng)地轉國有”試驗以“特例”獲得默許。而相關調(diào)查報告也指出，此舉“不宜模仿”，“下不為例”。

因諸種原因，此次改革并未能夠徹底解決集體所有土地國有化后的權利構建問題。

例如，在2004年統(tǒng)轉時，深圳采納的標準仍沿用以往較低的統(tǒng)征標準。因此，原村民及其基層組織紛紛抵制，并在自己實際可以控制的土地上“種房保地”，形成違建和搶建高潮?！斑`法建筑”也逐漸發(fā)展出了包括“統(tǒng)建樓”在內(nèi)的多種形態(tài)。

學界進行相關研究時，則大多將此類“違法建筑”稱之為“合法外利用土地”。就其規(guī)模而言，2016年6月時，深圳市某位相關部門的官員則在一次主題論壇上透露：在深圳的住房結構中，手續(xù)完善的住房只占37%，歷史違法建筑、法外建筑比例高達63%。

如何合理地與實際占用者進行土地利益切分，將這一系列建筑納入合法化軌道，成為深圳至今一系列與之有關的改革所試圖化解的核心難題。

2009年5月，深圳市人大常委會曾發(fā)布《關于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，旨在一攬子解決所有農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑，將不同時期、不同類型的違法建筑全部納入處理范疇。其要求在普查基礎上，對全市違法建筑采取確認產(chǎn)權、依法拆除或者沒收、臨時使用等方式分期分批處理。

除持續(xù)增強的違法查處政策，深圳市在隨后的數(shù)年中，一度加強了存量土地的二次開發(fā)政策創(chuàng)新，其主要可劃分為“一個基本手段，三種政策工具”。

其中，一個基本手段是土地確權，三種政策工具則分別是城市更新、土地整備(綜合運用收回土地使用權、房屋征收、土地收購、征轉地歷史遺留問題處理、填海造地等多種方式，對零散用地進行整合，并進行土地清理及土地前期開發(fā)，統(tǒng)一納入全市土地儲備)和城市發(fā)展單元(整合了前述兩種工具，并將其融入到規(guī)劃的編制、實施整個過程中，一次性解決城市發(fā)展單元劃定區(qū)域的所有問題)。

但在實際的操作過程中，則因利益博弈等一系列問題，這些工具的效果并不十分理想。

今年9月中旬時，深圳規(guī)土委亦曾發(fā)布《深圳市政府關于農(nóng)村城市化歷史遺留產(chǎn)業(yè)類和公共配套類違法建筑的處理辦法》(下稱《辦法》)，稱從10月10日起該市將施行新政：符合特定條件的歷史違建，可直接申請為商品性質(zhì)房地產(chǎn);不符合特定條件的生產(chǎn)經(jīng)營性歷史違建，則可按照申請辦理為商品性質(zhì)時市場評估地價的50%補繳地價;商業(yè)、辦公類歷史違建，按照申請辦理為商品性質(zhì)時的市場評估地價補繳地價。

此舉雖未涉及住宅類小產(chǎn)權房，但依然被不少人視為在將“不合法的事情合法化”這一敏感問題上小心翼翼地撕開了一道口子。

與之相比，此次《指導意見》則分別對國有土地上及未完善征地手續(xù)土地的沒收違法建筑分別給出了處置意見。其中，前者為責令退還土地或依法無償收回土地，后者則分別為征收、出讓及統(tǒng)籌。

通過強制采用這一系列旨在“避免國有資產(chǎn)流失”的方式，深圳是否能一舉解決困擾其多年的“政府拿不走、村民用不好、市場難作為”的難題?相關各方仍在觀望之中。