土地承包法修改再進(jìn)一步。

近日，全國人大常委會在其網(wǎng)站上公開對農(nóng)村土地承包法修正案(草案)(二次審議稿)征求意見，并公布了全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》修改情況的匯報。

本次草案二審稿共修改45處，在落實(shí)“三權(quán)分置”改革要求、規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的登記、土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保制度、承包期延長、承包方棄耕拋荒和承包地調(diào)整等方面做出了重大修改。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者了解到，在落實(shí)集體土地所有權(quán)、承包地調(diào)整、細(xì)化土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保制度等方面，草案還有較大爭議。

進(jìn)一步厘清“三權(quán)”關(guān)系

此次征求意見從2018年11月1日開始，至 2018年12月1日結(jié)束。

2017年11月，農(nóng)村土地承包法(修正案草案)一審稿曾征求意見，共征得313人次的859條意見。

二審稿中，在包括耕地承包期再延長三十年、明確農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”等方面延續(xù)了一審稿的設(shè)計(jì)，并做出深化。

全國人大憲法和法律委員會在匯報中表示，“三權(quán)分置”改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經(jīng)營方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶自己經(jīng)營，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)。

據(jù)此，全國人大憲法和法律委員會建議對草案做出四項(xiàng)修改，包括明確“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營”(修正案草案二次審議稿第二條)。

二審稿還通過明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，以及對隨意解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的限制等條文，進(jìn)一步強(qiáng)化了經(jīng)營權(quán)的合法地位，也擴(kuò)充其具體的權(quán)益。

不過，有觀點(diǎn)指出，在草案強(qiáng)調(diào)對土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)的同時，如何落實(shí)承包地的所有權(quán)，還需要進(jìn)一步探討。

2016年，黨中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出，要健全集體所有權(quán)行使機(jī)制。各方對此次草案二審稿的討論焦點(diǎn)在于，在2002年取消了土地提留后，村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組將土地發(fā)包后，農(nóng)民集體怎么樣有效行使集體所有權(quán)的問題。

對此，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明表示，草案二審稿第17條的第4款指出“承包地被依法征收、征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”，但國家依法征收集體土地，并不是直接征收承包戶的土地，集體才有權(quán)讓土地被國家征收。因此，要體現(xiàn)集體土地的所有權(quán)，這一“相應(yīng)補(bǔ)償”就應(yīng)該在發(fā)包方體現(xiàn)出來，要考慮到發(fā)包方的權(quán)利。

實(shí)際上，在宅基地改革的地方實(shí)踐中，已有類似探索。重慶2008年啟動的地票交易試點(diǎn)中就明確規(guī)定，地票價款扣除必要成本后，要按15:85的比例分配到集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。閑置宅基地退出復(fù)墾后，集體經(jīng)濟(jì)組織可以獲得復(fù)墾形成的耕地，和一部分現(xiàn)金收益，被認(rèn)為充分保護(hù)了集體土地所有權(quán)。

同時，也有意見認(rèn)為，草案在重新界定集體權(quán)利的概念時，應(yīng)該明確所有權(quán)的定義，規(guī)定承包人應(yīng)不應(yīng)該向發(fā)包方承擔(dān)一定的義務(wù)，承擔(dān)什么樣的義務(wù)，從而防止所有權(quán)的虛置。

承包地如何調(diào)整?

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者注意到，土地承包法二審的過程中，另一大關(guān)注焦點(diǎn)是承包地如何調(diào)整的問題。

據(jù)了解，現(xiàn)行土地承包法規(guī)定，承包期內(nèi)，個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須是在因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形才可以進(jìn)行。

對于什么屬于特殊情形的，我國曾在《農(nóng)村土地承包法釋義》(全國人大常委會法制工作委員會編發(fā))等文件和書籍中解釋，一般只有“自然災(zāi)害、征用占用、人地矛盾”三種特殊情形。

在草案一審稿的第二十七條中，則規(guī)定“承包期內(nèi)，因特殊情形矛盾突出，需要對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地適當(dāng)調(diào)整的，必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)”。

有意見認(rèn)為，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，是我國農(nóng)村土地制度的根本原則，農(nóng)村土地確權(quán)登記工作剛完成，承包期內(nèi)不宜輕易釋放可以調(diào)整承包地的信號。而草案修改沒有說明什么是特殊情形，實(shí)際上使得允許個別農(nóng)民調(diào)地的標(biāo)準(zhǔn)模糊了，自由裁量度變大，容易在地方形成調(diào)地尺度的進(jìn)一步放開。

其中，又以人口變動導(dǎo)致的耕地不均是否屬于特殊情形最受關(guān)注。

10月23日下午，全國人大常委會分組審議農(nóng)村土地承包法修正案草案時，全國人大常委會委員陳錫文提出，法律中講的特殊情形，一定不是常態(tài)，而是一種很少發(fā)生的特殊現(xiàn)象。

“因?yàn)榧彝ト丝谧儎釉斐沙邪鼞糁g耕地你多我少的現(xiàn)象是個常態(tài)，如果認(rèn)為人口變動的常態(tài)就可以調(diào)整土地，后果很嚴(yán)重。一是規(guī)定的三十年承包期不變可能成了一句空話。二是這幾年費(fèi)了很大的勁，做的對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行確權(quán)登記頒證工作，到今年年底可以基本完成，但剛完成，權(quán)證剛頒發(fā)，有的就要動、就要改，這個影響也很大。三是如果沒有足夠長和足夠穩(wěn)定的承包期，黨中央提出的關(guān)于土地‘三權(quán)分置’的制度創(chuàng)新就很難落實(shí)。這里剛想把土地流轉(zhuǎn)給別人，就說要調(diào)地了，這無論是對出租方還是承租方，都沒有穩(wěn)定感，所以，關(guān)于調(diào)地這件事情要特別慎重?！标愬a文說。

全國人大憲法和法律委員會在上述匯報中表示，這個問題比較重大，建議對此問題作進(jìn)一步深入研究，草案的規(guī)定暫不作修改。

二審稿刪去了承包方棄耕拋荒的有關(guān)內(nèi)容。主要是由于實(shí)踐中棄耕拋荒的原因比較復(fù)雜，發(fā)包方可以進(jìn)行督促糾正，但收取費(fèi)用應(yīng)當(dāng)收多少、怎么收，耕作收益歸誰，會產(chǎn)生很多問題，強(qiáng)行收回承包地也不利于穩(wěn)定承包關(guān)系，容易引發(fā)更多糾紛。